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我国行政立法质量评价标准之考量

   高质量的立法是推进依法治国的基本前提,明晰立法质量的评价标准,既是改进和完善立法工作、提高立法质量的一个重要基础,又对充分发挥立法的功能和效果具有显著的积极意义。鉴于行政立法在依法治国中处于必备条件和重要环节的位置,本文对其质量状况的标准进行了深入探讨评价。

      一、考量行政立法质量评价标准之必要性
      行政立法[1]不仅是我国立法的重要组成部分,而且在现行立法中占有最高的比重(目前我国现行有效的法律有80%以上涉及行政关系的调整,行政法规近乎100%),由此也决定了探究行政立法的质量标准注定不能脱离立法的整体。在社会的政治生活领域,立法作为特殊的政治和法治产品,其质量状况关乎人民民主政治生活的生命存在和人民当家作主的实现程度,直接影响到依法治国和社会主义政治文明建设的成败,本身具有特殊的重要性,无疑应当受到特别的关注。
      首先,立法质量的高低,注定会在很大程度上影响依法治国在我国的切实实现和进一步推行。科学的、高质量的立法不仅是推进依法治国的必要前提和依法治国实行程度的重要标志之一,而且是完整、准确表达人民愿望和利益以及正确执法、守法、进行法律监督以及提供法律服务的核心要件。
      其次,立法质量的高低,直接涉及到我国社会主义法制的权威和统一在我国能否得到全面维护和落实。我国立法质量的状况,既关乎宪法、法律和行政法规能否得到更有效地实施,也是评判人民代表大会制度发展水平和完善程度的一个重要指标。
      再次,立法质量的高低,必然会对我国改革开放和社会主义现代化建设产生重要影响。只有千方百计提高立法的质量,才有利于更充分地维护社会稳定和经济繁荣,保障社会主义的物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明建设更加健康有序地持久发展。
      依法治国客观上要求提高立法质量,但立法的质量又不同于一般精神或物质产品的质量。立法的质量如果不高,不仅法的权威性必然受到直接的负面影响,依法治理国家的全部努力也将发生相当程度的扭曲。应当肯定,改革开放以来我国立法工作的成绩斐然,迄今在国家和社会生活的主要方面已经基本做到了有法可依。而且,最高国家权力机关近年来已经和正在采取一系列措施,努力提高立法质量,并将之作为健全和完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。但认真、深入审视我国现行有效的诸多立法,不难发现其中的确存在重“量”轻“质”、重快轻好、质量不高的问题。立法是治国理政的基本依据、行为准则和重要方式,立法质量不高的负面效应也必定深广久远,这决定了对立法的质量问题绝不能累积到一定程度再搞“质量万里行”,而必须立即从现在着手加以积极改进和提高。
      提高立法质量,不仅需要在实践中积极探索和尝试,还应当从理论上展开科学分析和深入研究。从理论与实践的结合上系统研究立法质量的提高问题,尤其是积极研讨行政立法的质量问题,不仅有助于促进立法的健全和完善,为严格执法、公正司法、正确守法和有效地监督法律实施、提供良好的法律服务创造有利条件;而且对加强和完善我国的人民代表大会制度、改进和完善我国的立法制度、强化地方国家权力机关的法律监督职能,对依法治国及依法行政的扎实推进都十分重要。而立法质量的提高,在客观上必然需要有相应的评价标准作为衡量尺度。这样,才能既确切知晓立法质量的状况,准确判断立法质量的高下,又能为提高立法质量确定清晰的目标和明确的准则。没有立法质量的评价标准,不仅对立法的质量状况无从作出科学、准确的判断,甚至提高立法质量本身也会成为空谈。

      二、考量立法质量评价标准应予关注之元素
      立法是国家管理社会的基本规则和评价公平与正义的重要标准,其形成和实施要通过诸多环节和工作,立法质量也必然涉及许多方面:既包括国家立法机关的组成和运作,又与立法的产生、内容和实施效果密切相连。从总体上说,立法质量关乎立法观念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等等方面。提高立法质量,就是要解决立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题。就总体而言,考量立法质量的评价标准,如下元素应予充分关注。
      一是国家的根本性质。古往今来,尽管所有国家都有各自的立法,但由于不同统治阶级在社会发展不同历史时期所处的历史地位、所能发挥的历史作用不同,因而其立法质量及其评价标准在归根结底的意义上也必然会受到阶级和历史的制约。在奴隶社会,占人口最大比重的奴隶不仅处于被统治地位,而且根本不具有法律上的主体资格,只是任凭奴隶主支配、转让和处置的客体,其利益和愿望在立法质量的评价标准中根本没有任何空间。在封建国家,尽管作为被统治阶级的广大农民的地位和身份与奴隶相比有了很大变化,但由于封建地主阶级大多采用集权专制的方式实行统治,不仅皇权高于一切具有毋庸置疑的权威,即使在统治阶级内部也有不可僭越的地位和等级森严的身份差别,其立法的重心和立法质量的评价标准也只能服从和服务于封建统治的稳固和长久。在资本主义社会,虽然国家的统治阶级及其统治方式都发生了重大变化,依法治国在一定程度上成为了现实,立法质量有了明显提高,立法质量的评价标准也更为严密和精细,但由于国家和社会生活中少数人统治多数人的状况并没有根本改变,剥削阶级的统治地位没有动摇,其立法质量的评价标准中还是要把维护资产阶级的统治置于优越的位置。在社会主义社会,由于广大人民群众在政治上和法律上成了国家和社会的主人,应当并且能够通过合法渠道和方式参与国家和社会生活的管理,立法质量的评价标准也才可能在更多融入反映多数社会成员根本利益和共同愿望的成分,在立法实践中受到更多的关注。
      二是历史和文化传统。法治这一已被诸多国家实践证明有助于保持和促进社会持续稳定进步的重要文明成果,尽管有自身的一般生长规律,但作为其基础的立法在不同国家总是变幻万千、异彩纷呈。即便在法治发育程度较高的西方国家,立法也不仅有大陆法系与英美法系的分野,同一法系的不同国家的立法仍各有千秋。造成这种不同的重要原因之一,在于各国历史和文化传统存在的明显差异。既然如此,在界定评价立法质量的标准时,显然有必要考虑各个国家特有的历史和文化传统的因素。换言之,既然人类社会迄今为止从未也根本没有产生过能为世界各国普遍适用的立法,任何高质量的立法当然也都只能和必须立足于各国的历史,并与本国的文化传统有机结合。与此同理,即便已被某国实践证明为质量“良好”或“上乘”的法律,也不能全盘照搬照抄到其他国家,而必须在充分顾及本国特有历史和文化传统因素的前提下进行“移植”和本土化改造,否则只会产生东施效颦甚至南辕北辙的结果。要提高立法质量,就必须充分顾及本国历史和文化传统潜移默化的影响。当然,任何国家的历史和文化传统对现实都有积极和消极两方面的影响,立法作为促进和保持国家、社会进步的规范,必须以科学的态度对待本国的历史和传统文化,吸收和传承其中的优秀成分,降解和扬弃其中的糟粕。对于我国的现实立法来说,在中华民族悠久的历史中蕴含着许多于今有益的养分,在灿烂的传统文化里不乏表征中华民族特性的优秀基因。这些孕育中华民族生生不息、自立于世界之林的土壤,应当成为健全和完善我国现实立法的重要资源。在建设社会主义法治国家的过程中,我们既要借鉴人类文明的一切优秀成果,又必须尊重和保持我国优秀的历史文化传统,重视发掘和运用我们自己优秀的法律文化资源。只有这样,我国的立法才有扎实的根基,才会达到有益、有效的高质量。
      三是基本国情和现实状况。历史唯物主义认为,任何意志的形成都不能超越主体的物质生活条件和主体对客观规律的认识程度的限制。立法质量总与一个国家的基本国情和现实状况具有十分密切、息息相关的直接联系,立法只有符合基本国情和现实状况才具备实践意义和可能取得预期效果,不合国情、脱离现实的立法不仅劣质且毫无价值,罔顾国情和现实、盲目照搬外国高质量的立法试图解决本国同类问题必然于事无补。我国最基本的国情与现实,就是正处于并将长期处于社会主义初级阶段,我国的立法必须牢牢地立足而不能脱离或超越这一基本国情和现实。从根本上说,立法是否符合国情和现实应当用是否符合人民的意志来衡量。马克思曾指出:法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此,事物的法的本质不应该去迁就法律,恰恰相反,法律倒应该去适应事物的法的本质。”[2]并认为“要能达到这一点,只有使法律成为人民意志的自觉表现,也就是说,它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”[3]由此看来,立法体现人民意志不应是一个笼统、空洞的口号,而必须是广大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的凝聚与升华。这也决定了立法者对基本国情和现实状况的关注和把握,对人民意志的知晓、尊重和忠实必定会在相当大的程度上影响立法的质量。需要明确,尽管人民的意志总要通过有权的国家机关才能转化为法律,但不能就此将当权者视为人民意志的天然代表,更不能以为国家官员的意志自由大于且优于人民的意志自由,似乎只要按某些官员的意愿制定法律就当然地表达了民意。实事求是地说,即便在我国拥有立法权的最高国家权力机关由人民选举的代表所组成,国务院也由其产生并对其负责,但在立法中仍难免出现体现人民意志、反映客观规律不够准确、全面的问题。由于人民意志与客观规律在本质上具有一致性,只要是人民中绝大多数人的意志必定与社会发展的客观规律相一致。违背人民的意志也必然背离社会发展的客观规律。毫无疑问,真正的善法一定是体现人民的意志和反映客观规律的,否则就只能被称为劣法甚至恶法。
 
三、界定我国立法及行政立法质量评价标准之维度
      对于我国包括行政立法在内的整个立法而言,力求准确、全面地体现工人阶级领导的包括多元利益主体在内的全体人民的共同意志、根本利益和普遍愿望,科学、合理地反映社会发展的客观规律,在实践中切实可行且能达到预期效果,应当成为评价我国立法及行政立法质量的基本标准。
      就宏观角度而言,对当代中国立法及行政立法质量的评价标准应从如下维度把握:
      第一,立法汇集和表达民意的水平。立法是人民意志的体现,追求和体现民主是现代立法的价值取向,因此立法能否充分保障民众参与并表达自己的意见,能否真正体现最广大人民的整体意志,就应当成为评价立法质量高低的首要的、价值性评判标准。换言之,“人民当家作主”、“以人为本”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实,应当成为当代中国立法本身是否具有合理性、合法性的根本依据。社会主义中国立法的使命,在于充分地汇集、体现和表达民意,由人民按照立法程序并以立法的方式做出决策和决定,再通过法律的执行和适用等途径,保障人民意志的实现和保护人民的利益。在代议制民主的条件下,立法是否表达了民意,并不完全应当由立法者来评判,而主要应当由民众来判断和认可,由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度做出检测。凡是受到人民反对、排斥或者抵制的立法,无论其立法词句如何华丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何动听,都不能认为是有质量的或高质量的立法,而应被视为“劣质”或“负值”的立法。
      第二,立法程序科学化与民主化的程度。立法的利益分配和平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的,立法程序与立法实体价值之间,反映着程序正义与实质正义的关系,体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度,立法的提案制度、审议制度、表决制度,立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度,以及立法备案审查制度、立法解释制度等,都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度,不仅要创设、要完备,而且应当符合科学化、民主化的时代要求,符合中国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意,主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决,使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一,在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面,我们既有许多成功的经验值得总结,也有一些做法需要检讨和完善。例如,立法听证是为了听取立法涉及的各方利害关系人对立法草案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度,但在某些地方的立法听证的程序安排和实践中,由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因,立法听证往往变成了立法民主的“走过场”。又如,在立法表决制度中,由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定,而通常是对整部法案进行表决,因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见(或反对意见),就会面临投票行为的两难选择:要么全盘否定,要么全盘肯定,而无论哪种选择,都将可能违背立法者的真实意志。
      第三,立法的整体协调性。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展,一是单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。二是立法本身的协调发展,主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止,通过这些活动使法律体系保持动态地协调发展。所谓“适时”,既指立法时机、立法条件成熟与否,又指因情势变化(包括上位法立、改、废等情况)而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。例如,为了贯彻实施行政许可法,就需要及时清理、修改以往颁行的与其规定相抵触的法律和行政法规。同时,根据社会发展产生的新情况、积累的新经验并且被实践证明是成熟的、达成共识的内容,也应当适时补充到法律、行政法规之中。三是立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调,即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上,立法过程就是政治决策的过程,立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏,既影响着法治体系的整体设计和建构,又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此,当我们热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法治建设各个方面的改革时,必须具有宏观的整体法治思维意识,更多地(或者适当地)关注通过提高立法质量来统筹规划和安排中国法治体系的整体改革和协调发展,以避免目前存在的法治的某些局部改革越彻底、越成功,越背离法治统一协调发展的整体价值目标的弊端。
      第四,立法的可实施性(可操作性)。在依法治国的方略中,法律创制是人民意志的汇集和表达,法律实施(包括法律执行、适用、应用等)则是人民意志的执行和实现,是将立法由纸上的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量优劣的根本标准。在良法善治的前提下,如果一部法律虽已颁布却不能得到有效实施,就是有名无实的一纸空文。经过近30年的不懈努力,我国无法可依的问题已基本解决,法制建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究的问题。这种评价虽基本符合中国法治发展的某方面实际,却忽视了有法难依这样一个很重要的现实。笔者认为,造成现实中我国某些法律得不到实施或者得不到切实有效实施的原因主要有二:一是立法本身的缺欠。在现行有效的大量立法中,确实既存在“不良”、瑕疵、漏洞、空白甚至彼此不一、相互冲突等质量问题,又有上位法的规定较为抽象、含混、模糊且配套立法出台迟缓甚至长期空缺的现象,由此难免法律实施中的乱为、不为、慢为、难为或者不能。换言之,立法本身的可操作性低是造成其实施效果差的重要原因之一,即有法不依、有法难依在相当程度源于立法本身的问题,而不应不加深入分析地简单归咎于执法不力或司法不公。至于判断包括行政立法在内的各种立法是否具备可操作性的标准,笔者赞同的见解是:1、对违规违法行为,能否做到有效追究?2、对被违规违法行为所损害的对象,能否提供有效的保护?能够做到这两条,就不会被“束之高阁”;做不到这两条,不管法律条文如何冠冕堂皇,实质上都可能只是一种“摆设”或“忽悠”。[4]二是体制方面的弊端。迄今为止我国虽然制定了为数可观的法律、法规和规章,但实施效果不彰在更大程度源于管理体制存在的诸多深层问题。就行政立法的实施而言,政府职能转变迟迟不到位导致行政权的行使缺位、越位和错位,职能交叉、“九龙治水”和权限不清难免行政部门间推诿和扯皮,权责失衡、脱节及行政职责不落实使行政权的制约和监督虚幻。这类问题显然都不是靠立法所能解决的,因为立法本身作为“软件”对于体制这种“硬件”的偏差、缺损根本无能为力。在存在这些问题的状况下,纵有再多的立法也还是不能解决问题。由此看来,要真正强化法律、法规和规章的实施,把目光只聚焦立法肯定远远不够,而必须着眼于体制,以更大的勇气、更多的精力、更强的措施加快政府职能的转变,并以此为基本前提和中心内容扎实推进我国行政管理体制的改革。
      概言之,只有切实转变政府职能,才能理顺政府自身及其与社会、与市场、与民众的关系,行政立法本身的指向才可能清晰、明确;只有从行政管理体制上兴利除弊,行政立法的引导、规范、制约、保障作用才会有坚实的基础,立法实施的深层障碍才能得到化解,提高行政立法质量才有更多的实际价值。
 
注释:
      [1]本文指行政法律、行政法规及其制定过程,后者的制定在我国有国家立法机关的专门授权且适用于全国.
      [2][3]马克思恩格斯全集(第40卷)[M].北京:人民出版社.1993.139.1:84
      [4]周兼明.“可操作性”是试金石[J].凤凰周刊,2009,(10).
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